第三講 宋代

一、宋代政府組織

甲、宋代中央政府

在我們要講的漢唐宋明清五個(gè)朝代里，宋是最貧最弱的一環(huán)。轉(zhuǎn)從政治制度上看來，也是最沒有建樹的一環(huán)。此刻先講宋代的中央政府，還是從相權(quán)講起。論中國政治制度，秦漢是一個(gè)大變動(dòng)。唐之于漢，也是一大變動(dòng)。但宋之于唐，卻不能說有什么大變動(dòng)。一切因循承襲。有變動(dòng)的，只是迫于時(shí)代，迫于外面一切形勢(shì)，改頭換面，添注涂改的在變。縱說它有變動(dòng)，卻不能說它有建立。宋之于唐，只好說像東漢之于西漢，有事而無政。有形勢(shì)推遷，而無制度建立。

乙、相權(quán)之分割

宋代的相權(quán)，較唐代低落得多。宋代也有三省，實(shí)際上只有中書省在皇宮里，門下尚書兩省都移在皇宮外面了，故亦只有中書省單獨(dú)取旨，稱政事堂。又和樞密院同稱兩府。樞密院是管軍事的，本是晚唐五代傳下的一個(gè)新機(jī)構(gòu)，宋人不能糾正，把它沿襲下來，成為一重要官職。中書則為丞相，地位獨(dú)重。門下尚書兩省長官不再預(yù)聞?wù)罡呙?。然中書和樞密?duì)立，也就是宰相管不著軍事。

再論財(cái)政：宋代財(cái)政，掌握在三個(gè)司，司本是唐代尚書六部下面的官名。但唐代自安史亂后，往往因財(cái)政困難，而甚至有宰相自兼司職的。宋代又因其弊而不能革，卻變成政府財(cái)權(quán)專落在司的手里。所謂三司——第一是戶部司，第二是鹽鐵司，第三是度支司，度支即是管經(jīng)濟(jì)出納的。在唐代，有宰相親自兼領(lǐng)尚書的一個(gè)司，如鹽鐵、度支之類，為對(duì)財(cái)政問題直接處理方便起見，此雖不可為訓(xùn)，究竟是由宰相來親握財(cái)政大權(quán)，還可說得去。而宋代，則此三個(gè)司的地位提高了，獨(dú)立起來掌握著全國的財(cái)政，這是極不合理的。所以王荊公為神宗相，想要變法推行新政，第一措施，便是設(shè)立制置三司條例司，把戶部、鹽鐵、度支三個(gè)衙門，重新組織起來，統(tǒng)一到那個(gè)新衙門（即制置三司條例司）里。這一措施，在荊公是想把財(cái)政大權(quán)重新掌握到宰相手里，正如唐代之由宰相來兼領(lǐng)司職。司馬溫 公對(duì)此極表反對(duì)，他說，財(cái)政該由三司管，三司失職，可以換人，不該讓兩府侵其事。這里卻見到荊公溫 公對(duì)當(dāng)時(shí)制度上之一種歧見。荊公之意，是想把財(cái)政大權(quán)仍隸屬于宰相，這屬制度問題，非人事問題，與當(dāng)時(shí)三司長官之稱職不稱職不相干。荊公是想重新厘定三司權(quán)限，要把當(dāng)時(shí)所謂中書治民樞密主兵三司理財(cái)?shù)能娒褙?cái)政之職權(quán)三分重新綰合。溫 公則主一仍舊貫，只著眼在人事上，并非著眼在制度上。若就制度論，則軍民財(cái)職權(quán)三分，到底是不合理想的。

再次說到用人：向來政府用人，本該隸屬宰相職權(quán)之下。什么人該用，什么官該升，這是宰相下面尚書吏部的事，宋代卻又另設(shè)一個(gè)考課院?？颊n就等于銓敘，后來改名審官院。又把審官院分東西兩院，東院主文選，西院主武選。又別置三班院，來銓衡一輩內(nèi)廷供奉及殿直官。如此則用人之權(quán)，全不在宰相。這是宋初皇室在一種自卑感的私心下，蓄意要減奪中書宰相職權(quán)而添設(shè)的。如是則不僅宰相和唐制不同，就是尚書成為行政總機(jī)關(guān)的制度，也都破壞了。

丙、君權(quán)之侵?jǐn)?/p>

以上指述宋代軍事，財(cái)政，用人三權(quán)都有掣肘，都分割了，這顯見是相權(quán)之低落。相權(quán)低落之反面，即是君權(quán)提升。即以朝儀言，唐代群臣朝見，宰相得有座位，并賜茶。古所謂“三公坐而論道”，唐制還是如此。迨到宋代，宰相上朝，也一同站著不坐。這一類的轉(zhuǎn)變，說來甚可慨惜。但歷史演變，其間也不能僅歸罪于一切是黑暗勢(shì)力之作祟，或某某一二人之私心故意作造出。宋太祖在后周時(shí)，原是一個(gè)殿前都檢點(diǎn)，恰似一個(gè)皇帝的侍衛(wèi)長。他因緣機(jī)會(huì)，一夜 之間就作了皇帝，而且像他這樣黃袍加身作皇帝的，宋太祖也并不是第一個(gè)，到他已經(jīng)是第四個(gè)了。幾十年中間，軍隊(duì)要誰作皇帝，誰就得做。趙匡胤昨天還是一殿前都檢點(diǎn)，今天是皇帝了，那是五代亂世最黑暗的表記。若把當(dāng)時(shí)皇帝來比宰相，宰相卻有做上一二十年的。相形之下，皇帝反而不像樣。試看五代時(shí)，又哪幾個(gè)皇帝獲得像馮道般的客觀地位與受人尊崇呢？然而皇帝到底該是一皇帝，他是一國之元首，皇帝太不像樣了，其他一切官，會(huì)連帶不像樣?，F(xiàn)在要撥亂返治，尊王是首先第一步。而且皇帝的體統(tǒng)尊嚴(yán)不如宰相，也易啟皇帝與宰相之間的猜疑。據(jù)說當(dāng)時(shí)宰相是為了避嫌起見，為了表示忠誠擁戴新皇帝起見，所以過自謙抑，遜讓不坐，這樣才把政府尊嚴(yán)皇帝尊嚴(yán)漸漸提起，漸漸恢復(fù)了。就事論事，這也該有可愿。固然這也是當(dāng)時(shí)大臣不知大體，又兼之以一種心理上的自卑感，才至于如此。若使在唐代，由門第傳統(tǒng)出頭的人來處此局面，他們決不會(huì)如此干。又像西漢初年一輩樸訥無文來自田間的人，也不會(huì)如此。那是晚唐五代進(jìn)士輕薄傳下的一輩小家樣的讀書人，才如此做。但他們當(dāng)時(shí)的用心，終還是可原諒的。不過事情隔久了，這事情演變之本原意義忘失了，后人便只見得皇帝之尊嚴(yán)與宰相之卑微了。

其次講到皇帝詔書，此乃政府最高命令。在唐代歸宰相中書省擬定，此種擬稿叫做熟擬，亦稱熟狀擬定。熟狀擬定是詳擬定稿的意思。中書熟擬送呈皇帝，皇帝只親攬了在紙尾批幾句，用皇帝御印可其奏，此謂之印畫。經(jīng)此手續(xù)后，便可降出奉行。此項(xiàng)手續(xù)，其實(shí)是宰相出旨，只求皇帝表示同意就算。用現(xiàn)代話說，皇帝在政府所下的一切最高命令有他的同意權(quán)。到宋初，宰相為避嫌，為推尊皇帝，為使皇帝的威望地位抬高，遇政府定旨出命，先寫一劄子，這是一種意見的節(jié)要，對(duì)于某事提出幾項(xiàng)意見，擬成幾條辦法，送由皇帝決定，所謂“面取進(jìn)止”。然后宰相再照皇帝意見正式擬旨。所以宰相面取進(jìn)止的詔文，僅是一種草案或條陳，而不再是定旨出命的定稿，這與唐代宰相之熟擬相差就很大。宋代的最高政令之最后決定權(quán)在皇帝，而不在宰相，至少皇帝就不僅有同意權(quán)，而有參加意見之權(quán)了。宰相不過是奉命行事，所以君權(quán)就重，相權(quán)就輕了。再說，政府的一切重要指示，本來也并不全要有皇帝詔敕行之的。在唐代，政事堂號(hào)令四方，其所下書曰堂帖，宋初還有此制，當(dāng)時(shí)并謂堂帖勢(shì)力重于敕命。但后來便有詔禁止，中書不得下堂帖，于是改用劄子指揮。其實(shí)劄子也還如堂帖。后來有一地方官，不服中書處分，把原劄封奏，太宗大怒，令公事須降敕處分，即用劄子，亦當(dāng)奏裁。這不是宋代一切政令之決定權(quán)便全歸了皇帝嗎？這一制度，到神宗時(shí)，還是廢了，仍許用劄子。據(jù)此諸點(diǎn)，可證宋代宰相之失職。

然而我們也不能因此便聯(lián)想到像我們現(xiàn)代所說的中國傳統(tǒng)政治只是獨(dú)裁 與專制。宋初有一件故事，宋太祖時(shí)，遇某官出缺，他叫宰相趙普擬名，趙普擬后交 給太祖，恰好這人是太祖平時(shí)最討厭的，他憤然說：“這人怎好用”，就把這名紙撕了，擲在地。趙普不做聲，把地上廢紙撿起來藏了。過一兩天，太祖又要趙普擬，趙普早把前日撿起的破紙用漿糊黏貼了攜帶身邊，即又把這紙送上。太祖詫問：“如何還是此人”，趙普答道，據(jù)某意見，暫時(shí)更無別人合適。太祖也悟了，點(diǎn)頭說：“既如此，便照你意見用吧！”

我們講到這一故事，還可想象趙普到底還有一些宰相大臣傳統(tǒng)的風(fēng)度。但實(shí)際上，趙普并不是一個(gè)道地讀書人，只因宋太祖信賴他，同時(shí)也并無其他像樣人物，他才做了宰相。在他做了宰相以后，太祖還時(shí)時(shí)告誡他，說你做了宰相，該抽空讀書，所以他才讀《論語》。后來人卻說趙普以半部《論語》治天下，大概他讀《論語》，也沒有好好仔細(xì)讀。然而趙普卻已是宋代開國一好宰相，即就前講故事便可見。這并不是趙普個(gè)人如何般杰出，這只是一個(gè)傳統(tǒng)的歷史習(xí)慣該如此，當(dāng)如此，而趙普也如此了。那時(shí)相權(quán)雖低，我們?nèi)栽摳鶕?jù)歷史事實(shí)，不能單憑自己想象，罵中國傳統(tǒng)政治全是帝王專制與獨(dú)裁 。而且宋王室家訓(xùn)相傳，要盡量優(yōu)假士人，不許開誅戮朝官之戒。而北宋諸帝，也比較無暴虐，無專擅。宋代制度之缺點(diǎn)，在散，在弱，不在專與暴。直到南宋寧宗時(shí)，已快亡國，皇帝時(shí)時(shí)下手條，當(dāng)時(shí)稱為御札，還激起朝臣憤慨，說事不出中書，是為亂政?？梢娝未鄼?quán)，還有它傳統(tǒng)客觀的地位。我們此刻只根據(jù)歷史來說宋不如唐，所謂宋代宰相失職，一切仍是制度問題。并不是只有皇帝專制，更不要制度。

丁、諫垣與政府之水火

現(xiàn)在再講到宋代的監(jiān)察官：其先在漢代，監(jiān)察權(quán)由副宰相御史大夫來行使。當(dāng)時(shí)御史大夫的監(jiān)察范圍，外面是中央地方內(nèi)外百官，內(nèi)面是王室和宮廷，全屬御史大夫監(jiān)察權(quán)所及。御史中丞是一個(gè)副御史大夫，這是專門監(jiān)察王室和宮廷的，也可說是監(jiān)察皇帝的。另一御史丞，則監(jiān)察政府，不論中央地方都在內(nèi)。故就職權(quán)分配言，御史大夫是宰相的耳目或副手。宰相發(fā)命令，副宰相則幫他監(jiān)察。那時(shí)宮廷和朝廷，既是一體受宰相之節(jié)制，自然監(jiān)察權(quán)也要內(nèi)及宮廷了。后來御史退出皇宮，單獨(dú)成為御史臺(tái)，其職權(quán)便只限于監(jiān)察政府，而沒有監(jiān)察皇帝和宮廷的權(quán)。但政府官職中，還是有監(jiān)察皇帝的，這叫做諫官。諫官也遠(yuǎn)自漢代便有，如諫議大夫之屬，在漢屬光祿勛。就其官職名義，便是專叫他追隨皇帝，在皇帝近旁，專來諫諍和諷議皇帝的言行。光祿勛乃九卿之一，隸屬于宰相，則諫議大夫當(dāng)然是宰相的下屬。及到唐代，此種諫官，都屬于門下省，和前面講過掌封駁的給事中同屬一機(jī)關(guān)，如諫議大夫、拾遺、補(bǔ)闕之類都是。大詩人杜甫就做過拾遺。這些官，階位并不高，亦無大權(quán)，但很受政府尊重。大抵是挑選年輕后進(jìn)，有學(xué)問，有氣節(jié)，而政治資歷并不深的人充任。他們官雖小，卻可向皇帝講話。“拾遺”如東西掉了重新?lián)炱?，這是指皇帝遺忘了什么，他可以提醒他。“補(bǔ)闕”是指皇帝有了什么過失、要替他彌補(bǔ)。此外還有司諫、正言等，總之正名定義，他們都是專向皇帝諫諍過失的。唐制，皇帝朝見文武百官后，通常沒有特殊事情，很快就散朝。散朝后，皇帝另和宰相從容討論，這時(shí)候旁人不得參加，而門下省的諫官們獨(dú)在例外，他們常得隨從宰相參加列席。這因宰相有時(shí)有不便同皇帝直接講的話，卻可讓這些小官口里講?；实廴羯鷼猓矡o法直接對(duì)宰相。他們講的對(duì)，固然好，講錯(cuò)了，也無妨大體。因?yàn)樗麄兊拿x就是諫官，本來要他們開口講話。他們?nèi)宋⒀暂p，階位不高，講差話也自可愿。所謂言者無罪，聽者足戒。有他們隨從在宰相身旁，宰相可免同皇帝直接沖突，而宰相要講的話，卻由他們口里講了，這是政治上的一種技術(shù)問題。這些技術(shù)，當(dāng)然也由于一種理想之需要而生。所謂理想需要者，便是君權(quán)相權(quán)間之調(diào)節(jié)。這一關(guān)系如下：

皇帝——>宰相——>諫官——>皇帝

皇帝用宰相，宰相用諫官，諫官的職責(zé)是專門諫諍皇帝的過失。這和御史大夫不同。御史大夫是監(jiān)察政府百官的，諫官不監(jiān)察政府，他只糾繩皇帝。如是，若把諫官也看作是監(jiān)察官，則中國歷史上之監(jiān)察官，應(yīng)分臺(tái)諫兩種。臺(tái)是指的御史臺(tái)。唐代的臺(tái)官，雖說是天子的耳目，而唐代的諫官，則是宰相的唇舌。御史監(jiān)察權(quán)在唐代已離相權(quán)而獨(dú)立，但諫諍權(quán)則仍在宰相之手。這一制度，到宋代又變了。諫官本隸屬于門下省，而宋代則諫垣獨(dú)立，并無長官。換言之，這些諫官，現(xiàn)在是不直接屬于宰相了。而且宋制，諫官不準(zhǔn)由宰相任用，于是臺(tái)官諫官同為須由皇帝親擢了。本來諫官之設(shè)，用意在糾繩天子，并不是用來糾繩宰相，對(duì)皇帝才稱諫，而且諫官也明明是宰相的屬官?，F(xiàn)在諫官脫離了門下省，就變成了禿頭的，獨(dú)立的，不隸屬于宰相了。而又是由皇帝所親擢，不得用宰相所薦舉，于是諫官遂轉(zhuǎn)成并不為糾繩天子，反來糾繩宰相。于是諫垣遂形成與政府對(duì)立之形勢(shì)。諫官本是以言為職，無論什么事什么地方他都可以講話，不講話就是不盡職，講錯(cuò)話轉(zhuǎn)是不要緊。而且這些諫官階位低，權(quán)柄小，只是些清望之官。本來就挑選年輕有學(xué)問有名望有識(shí)見有膽量能開口的才任為諫官。他們講話講錯(cuò)了，當(dāng)然要免職，可是免了職，聲望反更高，反而更有升遷的機(jī)會(huì)。所以宰相說東，他們便說西，宰相說西，他們又說東?？偸遣桓胶?，總愛對(duì)政府表示異見。否則怎叫諫官，怎算盡職呢？這一來，卻替政府設(shè)立了一個(gè)只發(fā)空論不負(fù)實(shí)責(zé)的反對(duì)機(jī)關(guān)。他們盡愛發(fā)表反對(duì)政府的言論，而且漫無統(tǒng)紀(jì)，只要是諫官，人人可以單獨(dú)發(fā)表意見。政府卻不能老不理他們的意見。這一風(fēng)氣，是從宋代始，這也算是清議。清議總是政府的對(duì)頭。清議固然未必全不好，但政府總是有掣肘。諫官臺(tái)官漸漸變成不分。臺(tái)官監(jiān)察的對(duì)象是政府，諫官諍議的對(duì)象還是政府，而把皇帝放在一旁，變成沒人管。做宰相的既要對(duì)付皇帝，又要對(duì)付臺(tái)諫，又如何得施展？

但上面所述，多半還是些人事，而非屬于制度。若論制度，宋代大體都沿襲著唐舊。只因宋初太祖太宗不知大體，立意把相權(quán)拿歸自己，換言之，這是小兵不放心大臣，這也罷了。他們種種措施，自始就不斷有人反對(duì)。但因宋初承襲五代積弊，社會(huì)讀書人少，學(xué)術(shù)中衰，反對(duì)的也只曉得唐制不如此而已，并未能通覽大局，來為有宋一代定制創(chuàng)法。后來皇帝讀了書，懂得歷史，懂得政治，社會(huì)讀書人多了，學(xué)術(shù)中興，直到仁英神三朝，才想把以前祖宗積弊，加以改革，但積勢(shì)已成，急切反不過來。范仲淹失敗在前，王安石失敗在后。宋神宗一意信任王安石，要他來變法，然而諫官與宰相互相對(duì)壘，互相水火。而當(dāng)時(shí)的諫官，又不像現(xiàn)代西方的所謂反對(duì)黨 。諫官是分散的，孤立的。他們的立場，好像是專在主持公議，并非為反對(duì)政府。在道義的立場上，比近代西方的反對(duì)黨 更有力。宰相不聽他們的話，他們就求去，去了名更大。另一人上來，還是依照前一人的主張，繼續(xù)反對(duì)。政府又不能不要這些官。這一制度，這一風(fēng)氣，實(shí)在是難對(duì)付，結(jié)果便只有宰相求去。王荊公新政失敗，諫垣的不合作，自然是一原因?；实郾M管信任宰相，也無法扭轉(zhuǎn)這局面。連皇帝加上宰相，依然無辦法，這是宋代制度特有的弱癥。只要到后來，諫官鋒芒太兇了，鬧得太意氣，太無聊了，社會(huì)乃及政府中人，都討厭諫垣，不加重視，不予理會(huì)，于是諫官失勢(shì)，然而權(quán)相奸臣又從此出頭了。無制度的政府，哪能有好施為，哪能有好結(jié)果。

戊、宋代地方政府

宋代制度，一面是相權(quán)衰落，另一面則是中央集權(quán)。講到中國的地方行政，只能說是漢代好，唐代比較還好，宋代就太差了。

宋代地方政府分三級(jí)。最高一級(jí)稱路，相當(dāng)于唐代之道。中一級(jí)是府、州、軍、監(jiān)，相當(dāng)于唐代之州府。最低一級(jí)仍是縣。最先分十五路，后來分成二十多路。自五代以來，地方行政長官全屬軍人。宋太祖杯酒釋兵權(quán)，把各將官的兵權(quán)削了，武臣不再帶兵，自然也不準(zhǔn)再管地方民政。這些勛臣武官，也在長期混亂中厭倦了，覺悟了，不再爭持。他們僅擁一官號(hào)，中央替他們?cè)谑锥脊┙o了大的宅第，豐厚的俸祿，叫他們安住下來。比如你是江 蘇督軍，中央還是保留你江 蘇督軍的名銜，但請(qǐng)你在中央住著。江 蘇省的事，另外派人去，派去的則是一位文臣了。這就叫知某州事，知某府事。這些知州知府，本來另有官銜，都是中央官，帶著一個(gè)知某州某府事的臨時(shí)差遣。他的本職還是一中央官，而暫去管某州某府的事。嚴(yán)格說來，這些還是人事，非制度。但直到清代，知縣知府卻變成正式官名了，這實(shí)在是不合理的。若正名定義來講，則宋代根本無地方官，只暫時(shí)派中央官員來兼管地方事，那在制度上豈不更不合理嗎？在唐代，各道首長是觀察使，照名義，觀察使是由御史臺(tái)派出去考察地方行政的，也并不是正式的地方行政長官?？墒呛髞頋u漸變成地方首長了。這在唐代已講過。到宋代又變了。這些官，在宋代又稱監(jiān)司官，每一路共有四個(gè)監(jiān)司官，普通成為帥、漕、憲、倉。“帥”是安撫使，掌一路兵工民事，領(lǐng)軍旅禁令，賞罰肅清。“漕”是轉(zhuǎn)運(yùn)使，掌財(cái)賦，領(lǐng)登耗上供，經(jīng)費(fèi)儲(chǔ)積。“憲”是提刑按察使，掌司法，領(lǐng)獄訟曲直，囚徒詳復(fù)。“倉”是提舉常平使，掌救恤，領(lǐng)常平義倉，水利斂散。這四個(gè)就等于都不是地方長官，而是中央派到地方來監(jiān)臨指揮地方的。在唐代的州縣，只要奉承一個(gè)上司，即觀察使，而宋代則要奉承四個(gè)上司，即帥、漕、憲、倉，那可想地方官之難做了。此四司中，以漕使，即轉(zhuǎn)運(yùn)使為最重要。地方財(cái)政，都在他手，他須把地方全部財(cái)富轉(zhuǎn)運(yùn)到中央去。在唐代，地方收入，一部分解中央，另一部分保留在地方。宋代則全部解中央，地方更無存儲(chǔ)。平常就很艱苦，臨時(shí)地方有事，更是不可想象。所謂宋代的中央集權(quán)，是軍權(quán)集中，財(cái)權(quán)集中，而地方則日趨貧弱。至于用人集中，則在唐代早已實(shí)行了。惟其地方貧弱，所以金兵內(nèi)侵，只中央首都（汴京）一失，全國瓦解，更難抵抗。唐代安史之亂，其軍力并不比金人弱，唐兩京俱失，可是州郡財(cái)富厚，每一城池，都存有幾年的米，軍裝武器都有儲(chǔ)積，所以到處可以各自為戰(zhàn)，還是有辦法。宋代則把財(cái)富兵力都集中到中央，不留一點(diǎn)在地方上，所以中央一失敗，全國土崩瓦解，再也沒辦法。